Öffentlicher Dienst: Beamte sollen sich nicht um ihre Altersvorsorge sorgen müssen

Sollen Beamte in die Sozialversicherung einzahlen? Verwaltungsrechtler Christian Koch von der Universität Speyer widerspricht: Die Alimentation soll Beamte lebenslang und amtsangemessen versorgen. Im Interview erklärt er Herkunft, Sinn und Streit ums Berufsbeamtentum.

Viele Menschen stehen dem Berufsbeamtentum heute skeptisch gegenüber. Lassen Sie uns daher ganz grundlegend beginnen: Was ist das eigentliche Fundament und das Ziel des Beamtentums in unserer demokratischen Gesellschaft?

Christian Koch: Verfassungsrechtliche Grundlage ist die Entscheidung des Grundgesetzes in Artikel 33, das Berufsbeamtentum wieder einzurichten. Während Absatz 4 das besondere Treueverhältnis zum Staat und den Funktionsvorbehalt, gerichtet auf hoheitsrechtliche Aufgaben, verweist Absatz 5 auf die „hergebrachten Grundsätze“ des Berufsbeamtentums.

Das Ziel ist es, in Bereichen, die der Gesetzgeber mit hoheitsrechtlichen Befugnissen ausgestattet hat, über Personal zu verfügen, das durch ein besonderes Treueverhältnis an den Staat gebunden ist. Das Berufsbeamtentum fungiert dabei in gewissem Sinne als personale Legitimationskette. Das Berufsbeamtentum soll sicherstellen, dass demokratisch getroffene Entscheidungen der Parlamente durch Personal umgesetzt werden, das diese rechtsstaatliche Bindung verinnerlicht hat.

Diese Gesetzesbindung verleiht Beamten eine innere Unabhängigkeit gegenüber politischen Erwartungen an und Einflussnahme auf die Verwaltung; die Beamtenschaft ist gewissermaßen die fest eingebaute kontinuierliche rechtsstaatliche Gegenprüfung zu Zielvorstellungen der Politik. Auch aus dieser Perspektive wären Forderungen aus Politik und Wirtschaft nach einer deutlichen Reduzierung der Beamtenschaft sehr sorgfältig auf den Prüfstand zu heben. In der Funktionsgruppe der politischen Beamten (und begrenzt auf diese) werden der spezifische Auftrag und die Scharnierfunktion deutlich, politische Ziele in rechtsstaatlich gebundene Verwaltungskraft umzusetzen.

Beamtentum im öffentlichen Dienst hat historische Wurzeln

Wo liegen die historischen Wurzeln dieses Systems? Man spricht ja oft von „Staatsdienern“.

Das Dienen am Staat hat historisch verschiedene Wurzeln. Zu den jüngeren, aber sozusagen klassischen Meilensteinen gehören das Preußische Allgemeine Landrecht von 1794, das zwischen Militär- und Zivilbeamten unterschied, von Anwärtern bereits eine hinlängliche Probe ihrer Geschicklichkeit verlangte und damit ein Probedienstverhältnis vorsah, aber auch Besoldungs- und Versorgungsregelungen. Ein weiteres wichtiges Dokument ist die Bayerische Landespragmatik von 1805, zeitlich und funktional der großen bayerischen Staatsreform vorgeschaltet war und bereits verdeutlicht, dass Staatsreformen ohne ein rechtlich eingebundenes und orientiertes Personal kaum möglich sind.

Später, unmittelbar nach der Reichsgründung, werden im Reichsbeamtengesetz von 1873 viele Regelungselemente formuliert, die wir noch heute in den deutschen Beamtengesetzen finden. In der Weimarer Reichsverfassung von 1919 wurden die „wohlerworbenen Rechte“ der Beamten parlamentarisch fundiert und zusammen mit zentralen Gewährleistungen für ein neues, modernes Beamtentum verfassungsrechtlich abgesichert. Interessanterweise war auch damals das Streikverbot nicht explizit in der Verfassung geregelt, sondern galt als selbstverständlicher Bestandteil des Beamtenstatus.

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Das Beamtentum hat aber auch dunkle Kapitel, insbesondere im Nationalsozialismus. Wie konnte das System dort so instrumentalisiert werden?

Der aufkommende Nationalsozialismus hat falsch verstandene Neutralität und die positivistische Ausrichtung der Beamtenschaft auf den Vollzug des gesetzten Rechts instrumentalisieren können. Beamte waren noch zu sehr darauf eingestimmt, den Gesetzesbefehl zu verinnerlichen, ohne dessen Umdeutung in den Unrechtsstaat zu erkennen oder für möglich zu halten. Dies erschwerte es vielen, aus der unreflektierten Funktionalität herauszutreten und dem Unrecht die Stirn zu bieten. Existenzielle Sorgen um den möglichen Verlust des Beamtenstatus taten ein Übriges.

Denn schon 1933 wurde mit dem zynischerweise so genannten „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ gezielt Personal aus rassistischen bzw. politischen Gründen ausgeschlossen. Deutliche Widerstände innerhalb der Verwaltung hat es indessen gegeben. Erinnert sei an den Berliner Polizeivizepräsidenten Dr. Bernhard Weiß oder an den Innenminister des Freistaats Bayern Dr. Karl Konrad Stützel – sie haben konsequent und nicht ohne Erfolg in Wahrnehmung ihrer Ämter dagegengehalten, bis auch sie von den Nazis gewaltsam abgesetzt bzw. aus dem Amte gedrängt wurden. Wenn die hierarchische Spitze nicht mehr Orientierung und Haltung bieten kann, bricht die Widerstandsfähigkeit leider schnell zusammen. Bald nach 1945 wurde das Beamtentum im kollektiven Gedächtnis als auf rechtsstaatliches Handeln verpflichtetes und demokratisch fundiertes System auch angesichts seiner Verankerung in den Landesverfassungen und unter Rückbezug auf die in der Weimarer Reichsverfassung etablierten Prinzipien im Grundgesetz neu eingerichtet.

Das bedeutet Alimentation für Beamte

Ein zentraler Begriff in der aktuellen Debatte ist die „Alimentation“. Was verbirgt sich genau dahinter?

Das Alimentationsprinzip ist ein wesentliches Element im wechselseitigen Treueversprechen: Die Beamtin, der Beamte widmet sein gesamtes Berufsleben dem Dienstherrn, und dieser verspricht im Gegenzug lebenslange, amtsangemessene Versorgung. Ziel ist es, die Beamtenschaft wirtschaftlich unabhängig zu erhalten und sie vor dem Risiko eines Existenzverlustes zu schützen. Dies dient ganz konkret der Prävention vor jeglicher Korruption und der Sicherung seiner Unabhängigkeit im Recht, indem die Beamtenschaft frei von wirtschaftlichen Sorgen ihren Dienst soll verrichten können.

Aktuell wird diskutiert, Beamte in die gesetzliche Sozialversicherung zu überführen. Was halten Sie davon?

Das Berufsbeamtentum ist eng mit dem Budgetrecht des Parlaments verknüpft. Stellen werden Jahr für Jahr im Haushaltsgesetz ausgewiesen, fortgeschrieben und finanziert. Der Übergang in die Sozialversicherung würde bedeuten, die Risiken von Dienstunfähigkeit, Krankheit und Alter, die der Staat unmittelbar übernommen hat, auf eine anders gestaltete Risikogemeinschaft außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung abzuwälzen. Sozialversicherungen sind beitragsgebunden und risikogruppenorientiert.

Ein Beamter, der Verwaltung und Verfassungssystem auch in krisenhaften Lagen schützen und funktionsfähig halten muss, indem er in seinem Aufgabenbereich ihm übertragene hoheitsrechtliche Befugnisse ausübt, sollte sich nicht sorgen müssen, ob seine Absicherung im Alter ausreicht, ob er sich nach Nebentätigkeiten umsehen sollte oder ob er wohl gar am Aktienmarkt spekulieren muss. Das würde dem Alimentationsversprechen allerdings widersprechen. Zudem wurden für die Pensionen von Bund und Ländern seit den 1950er Jahren Rücklagen geschaffen bzw. Pensionsfonds als echte Sondervermögen gebildet, die jedoch in der Politik immer wieder anderweitige Begehrlichkeiten weckten und zu Zwecken der Haushaltssanierung zweckentfremdet wurden.

Professor Dr. Christian Koch ist Rechtswissenschaftler an der Universität Speyer / Copyright: privat

Bundesalimentationsgesetz: “Der Name ist etwas irreführend”

Das geplante „Bundesalimentationsgesetz“ sorgt ebenfalls für Schlagzeilen. Ist das eine Revolution des Systems?

Nein, der Name ist etwas irreführend. Es handelt sich faktisch um eine regelrechte Besoldungsnovelle in Form eines Artikelgesetzes, das viele Einzelgesetze ändert. Die Grundlage bleibt das Alimentationsprinzip aus Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes.

Durch die Föderalismusreform ist seit 2006 die dienstrechtliche Landschaft ohnehin vielfältiger geworden, da die Länder die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis zur Gestaltung der Laufbahnen, für die Besoldung und Versorgung ihrer Beamtenschaft erhalten haben. Dies ermöglicht den Ländern einen gewissen Wettbewerb, führt aber auch zu unterschiedlichen Modellen nicht nur im Laufbahn- und im Besoldungsrecht, sondern auch hinsichtlich der Versorgung, wie beispielsweise im „Hamburger Modell“ der pauschalierten Beihilfe, das weitere Länder in Varianten übernommen haben, bei dem Beamte die Wahlfreiheit haben, sich unter bestimmten Bedingungen und unwiderruflich für die gesetzliche Krankenversicherung zu entscheiden. Der Dienstherr übernimmt dann die regelmäßigen Krankenversicherungsbeiträge, aber eben nur diese.

Zum Abschluss ein politisch heißes Thema: Sollen Lehrer weiterhin verbeamtet werden?

Das ist eine eminent juristische Frage, die ich unbedingt mit ja beantworten möchte. Lehrerinnen und Lehrer stehen oft allein in einem spannungsreichen Konfliktfeld zwischen staatlichem Erziehungsauftrag, Weisungen der Schulaufsicht, Elterninteressen und der wachsenden und zu erprobenden Grundrechtsmündigkeit der Schülerschaft. Lehrerinnen und Lehrer sind zu Neutralität und Sachlichkeit verpflichtet, sie sind an der Durchsetzung der Schulpflicht beteiligt. In diesen vielschichtigen und akteursreichen Spannungslagen ist der Beamtenstatus ein besonders hilfreiches Qualitätsmerkmal. Er stärkt Lehrerinnen und Lehrern darin, Konflikte durchzustehen, Haltung zu wahren und Statur zu beweisen, ohne in die arbeitsvertragliche Risikosphäre von Abmahnung und Kündigung zu geraten.

Beamteten Lehrerinnen und Lehrern steht das Dienst- und Disziplinarrecht im Besonderen zur Seite. Das Disziplinarrecht dient hier primär dazu, den Beamten im Dienst zu halten und an seine Pflichten zu mahnen und nur in den wenigen Fällen grober Verstöße, ihn aus dem Dienstverhältnis zu entfernen. Indem Beamte Disziplinarverfahren auf eigenen Antrag, gegen sich selbst in Gang setzen dürfen, erhalten sie überdies eine Möglichkeit, sich gegen unberechtigte Vorwürfe, Dienstpflichten verletzt zu haben, mit Anspruch auf Entscheidung zu verteidigen. Zudem sichert letztlich auch das Streikverbot, dass beamtete Lehrer die Funktionsfähigkeit des Schulbetriebs aufrechterhalten, gerade im Hinblick auf die Stabilität der Bildungsinfrastruktur und das Vertrauen der Eltern in die Zuverlässigkeit des staatlichen Bildungsauftrags ein wesentlicher Faktor.

Zur Person

Professor Dr. Christian Koch ist seit 2010 außerplanmäßiger Professor für Verwaltungsrecht an der Universität Speyer. Seine Schwerpunkte liegen im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, im Sozialrecht sowie im öffentlichen Dienstrecht. Er befasst sich ferner mit Fragen der Public Governance, des non profit-Managements und des Kulturverwaltungsrechts.

Quellen, auf die im Interview Bezug genommen wird:

• Entwurf Bundesalimentationsgesetz – BAlimentG vom 14. April 2026 auf der Seite des Bundesinnenministeriums
• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Art 33
• Übersicht Stand Besoldungsrunde 2026

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