Öffentlicher Dienst: Experte sieht Gesetzgeber bei Bundesalimentation in der Zwickmühle

Der Gesetzentwurf des Bundesinnenministeriums zur Beamtenbesoldung löst heftige Debatten im öffentlichen Dienst und darüber hinaus aus. Der Rechtswissenschaftler Professor Christian Koch von Universität Speyer erklärt, was der Paradigmenwechsel beim Alimentationsprinzip bedeutet, wo verfassungsrechtliche Risiken lauern und warum massenhafte Widersprüche kein Automatismus sein müssen.

Das Bundesinnenministerium hat im April einen 176 Seiten umfassenden Gesetzentwurf zur Bundesbesoldung vorgelegt. Werden damit die Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht gestellt hat, erfüllt?

Professor Dr. Christian Koch: Zumindest werden die Probleme sichtbar gemacht. Der starke Widerhall, den der Entwurf gefunden hat, lässt einige Defizite deutlicher hervortreten. Mein Eindruck ist, dass der Entwurf die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts vom September letzten Jahres zwar minutiös aufgreift, aber nur teilweise erfüllt, nur teilweise erfüllen kann.

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Woran liegt das?

Der Gesetzgeber muss zu viele Stellschrauben gleichzeitig bedienen. Erstens die lineare Erhöhung der Bezüge entsprechend den Tarifergebnissen, also die Übertragung der Tarifeinigung auf die Beamtenbesoldung. Zweitens eine Tabellenreform, also eine grundlegende Neustrukturierung der Besoldungsgruppen und Stufenabstände. Hier wollte der Entwurfsgesetzgeber ein über Jahrzehnte verschlepptes Problem endlich angehen und verfolgt nun bedrängt durch die Judikative und auf einer Woge von Widersprüchen das Ziel, zu einem gerechten, nachvollziehbaren und systemkonformen Besoldungsgefüge zu gelangen.

Bundesalimentation im öffentlichen Dienst: “Das Äquivalenzeinkommen-Modell bietet einen Ausweg”

Gelingt das mit dieser Tabellenreform?

Ich glaube, es ist grundsätzlich nicht vollständig erreichbar. Das Tabellensystem ist nicht voraussetzungslos. Es gibt eine Vielzahl von Besitzständen und berechtigten Erwartungen, die in den vergangenen Jahrzehnten entstanden sind und sich in einem neu konstruierten System nicht ohne Weiteres ausgleichen lassen. Es muss auch mit dem vorlieb genommen werden, was politisch ausgehandelt worden ist. Die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen beruhen nicht allein auf rein rechnerischen Grundlagen, sondern beziehen personalpolitische Grundentscheidungen mit ein.

Das Bundesverfassungsgericht hat aber auch eine neue Berechnungssystematik ins Spiel gebracht. Was bedeutet das konkret?

Das Gericht hat eine sozialwissenschaftlich unterlegte Median-Äquivalenz-Systematik zur Grundlage gemacht und damit die Abkehr vom bisherigen Orientierungsmodell der Grundsicherung eingeleitet. Dadurch ist ein Familienmodell zunächst als Abstands-Basis in das System hineingerechnet worden, das der Gesetzesentwurf bereitwillig aufgenommen hat. Er sieht hier eine Möglichkeit, die Basis für einen Neuanfang zu finden. Denn eine rückwirkende Berechnung der jahrzehntelang unterlassenen Anpassungen nach dem aktuellen System würde erhebliche finanzielle Konsequenzen haben müssen. Das Äquivalenzeinkommen-Modell bietet einen Ausweg, indem letztlich statt des Alleinverdienermodells das Doppelverdienermodell Grundlage wird.

Das Doppelverdienermodell setzt ein fiktives Partnereinkommen an. Hat dieses Konstrukt Bestand vor Gericht?

Ich könnte mir vorstellen, dass das Bundesverfassungsgericht angesichts einer entsprechend neu begründeten Besoldungssystematik sagen würde, ja, hier ist das Median-Äquivalenz-Modell zugrunde gelegt worden, der Gesetzgeber führt damit einen Weg weiter, den wir vorgezeichnet haben, und bewegt sich damit innerhalb seines grundsätzlich weiten Gestaltungsermessens. Das Gericht könnte also weniger eindeutig ablehnend reagieren, als es die aktuelle Kritik der Verbände und Gewerkschaften nahelegt.

Aber verfassungsrechtliche Risiken sind doch nicht von der Hand zu weisen?

Nein, solche sind gut vorstellbar. Ein konsequenter Besoldungsgesetzgeber hätte betonen müssen, dass alles, was bei der Fundierung des Systems in eine familienpolitische Richtung geht, dem Alimentationsprinzip grundsätzlich fremd ist. Dieses Prinzip soll nach Maßgabe von Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes die Unabhängigkeit der Beamtenschaft um der Wahrung von Recht und Gesetz auch und gerade angesichts politischer Herausforderungen sichern helfen und ist damit nicht weit geöffnet für sozialpolitische Erwägungen. Allerdings hat die Mehrzahl der Länder diesen familienpolitischen Paradigmenwechsel in begrenzten Anrechnungsregeln zumindest ansatzweise gestaltet. Hierdürfte ein breiterer Trend erkennbar werden. Letztlich wird  es abzuwarten sein .

Wer in München, Frankfurt am Main oder Hamburg eine Wohnung sucht, hat erheblich höhere Aufwendungen als jemand in einer ländlichen Region. Es fehlt eine regionale Differenzierung für Bundesbeamte?

Mit Blick auf den Familienzuschlag, der diesen Aspekt nicht abbildet, haben Sie vollkommen Recht. Auf Bundesebene ist die jederzeitige Versetzbarkeit in ihren praktischen und insbesondere finanziellen Auswirkungen noch anders zu gewichten als im Landesdienst, und die örtliche finanzielle Herausforderung kann erheblich sein. Es hängt dann sehr viel davon ab, wie ein solcher Ortszuschlag als Gehaltsbestandteil formuliert würde, ob anlassbezogen und zeitlich begrenzt gewährt, mit oder ohne Ruhegehaltsfähigkeit. Hier sind vielfältige Gestaltungsmöglichkeiten vorstellbar. Solche Differenzierungen im Familienzuschlag nicht hinreichend differenzierend wahrzunehmen oder hier Handlungsbedarf nicht zu sehen, ließe sich dem Bundesbesoldungsgesetzgeber durchaus vorwerfen. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass auch dem Median-Äquivalenz-Modell regionale Unterschiede durchaus nicht fremd sind; sie besoldungsrechtlich abzubilden, wäre durchaus gerechtfertigt.

Der ergänzende Familienzuschlag soll jene entlasten, die kein zweites Partnereinkommen haben. Er ist allerdings nicht ruhegehaltsfähig. Ist das ein tragfähiges Konzept?

Auch dies ist derzeit schwer zu beurteilen. Ich meine, dass hier doch die Ruhegehaltsfähigkeit in Erwägung gezogen werden sollte. Wenn dieser Zuschlag Bestandteil der Neujustierung des Besoldungssystems werden sollte – und der Gesetzgeber hat in seiner Entwurfsbegründung ja einigen Aufwand betrieben, diesen Paradigmenwechsel zu begründen –, dann sollte er auch die Systemkonsequenz wahren und den Zuschlag ruhegehaltsfähig werden lassen: Wenn das Partnereinkommen bei der Berechnung des Alimentationsniveaus eine Rolle spielt, dann sollte der Ausgleich dafür auch im Alter wirken.

Der Höchstruhegehaltssatz wird im Entwurf von 71,75 Prozent auf 69,76 Prozent abgesenkt. Viele Leser beschäftigt das. Was steckt dahinter?

Der Entwurfsgesetzgeber sieht hier lediglich eine Klarstellung des Höchstruhegehaltssatzes im tatsächlichen Verhältnis von Ruhegehalt und Dienstbezügen, der schon bisher nach Maßgabe des (dem pensionsgerechten Ausgleich integrierter Sonderzahlungen dienenden) Einbaufaktors und des Abzugs für Pflegeleistungen zu einem tatsächlichen Höchstruhegehalt von 69,76 % geführt habe. Ob dem Entwurf hier wirklich nur ein Beitrag zur Rechtsklarheit und zur Reduzierung des Verwaltungsaufwands entnommen werden kann, bleibt angesichts der intendierten weitreichenden Verschiebungen im Gesamtsystem von Besoldung und Versorgung umstritten und hängt auch von der Stabilität des jährlichen Steigerungssatzes auf dem Wege zum Höchstruhegehaltssatz ab.  

“Das Median-Äquivalenz-Modell verringert das Nachzahlungsszenario”

Kommen wir zu den Nachzahlungen. Die vorgesehenen Beträge sind nach Einschätzung vieler Betroffener gering. Wie erklären Sie das?

Das Grundsicherungsmodell hätte wohl zu deutlich höheren Nachzahlungen geführt. Das Median-Äquivalenz-Modell setzt höher an und verringert dadurch das Nachzahlungsszenario, und zwar hier unter der Prämisse, dass das Doppelverdienermodell als nunmehr verbindlicher Ansatz bis ins Jahr 2021 zurück gerechnet werden kann. Das ist der entscheidende Effekt des neuen Modells: Es führt zu deutlich geringeren Nachzahlungen für die betroffenen Jahre.

Als juristischer Laie bemerkt man, dass bis zum Gesetzentwurf eine Berechnungsgrundlage galt, die jetzt rückwirkend durch eine neue ersetzt werden soll. Ist das zulässig?

Zwar lässt sich für die Zukunft ein Paradigmenwechsel gestalten. Rückwirkend ist das aber nicht ohne weiteres möglich. Das Bundesverfassungsgericht könnte hier sagen, so einfach geht das nicht.

Aber ist es wirklich eine echte Rückwirkung?

Wahrscheinlich nicht. Es handelt sich eher um ein System, das fortgeschrieben wird und auch aus seiner Historie lebt, nicht zuletzt von bereits angesammelten Anwartschaften und Besitzständen. Hierauf gestaltend zuzugreifen, dürfte wohl als unechte Rückwirkung gelten, bei der eine Nachjustierung in die Vergangenheit hinein in engen Grenzen zulässig sein kann.

Besoldungsanpassung: “Alle Länder bemühen sich”

Welche Rolle spielen dabei die Finanzen?

Eine erhebliche. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom September mehrfach betont, dass die Finanzlage des Staates und seine haushalterischen Möglichkeiten berücksichtigt werden müssen. Der Alimentationsgesetzgeber steht in der Zwickmühle: auf der einen Seite den finanziellen Möglichkeiten Rechnung tragen zu müssen, auf der anderen Seite Systemgerechtigkeit wahren zu sollen. Das ist unter dem Diktat knapper Kassen besonders schwierig. Wer auf Lebenszeit seine berufliche Existenz an einen öffentlichen Dienstherrn bindet, gewährt diesem einen sehr erheblichen Vertrauensvorschuss. Die Enttäuschung ist verständlich und nicht ohne Weiteres hinnehmbar, wenn das System an Grenzen stößt bzw. in Schieflagen gerät, die zumindest auch auf jahrzehntelang mitgeschleppten Versäumnissen beruhen.

Neun von sechzehn Ländern haben inzwischen eigene Gesetzentwürfe vorgelegt. Wie bewerten Sie die Lage in den Ländern?

Ich meine: Alle Länder bemühen sich. Den Ländern Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen beispielsweise ist es nach meiner Einschätzung ernsthaft darum zu tun, die aufgetanen Gerechtigkeitslücken möglichst klein zu halten. Aber das Bild ist noch keinesfalls abschließend zu beurteilen, weil es ein sehr fluider Prozess ist und die Länder hier auch ihre Unterschiede in den Laufbahnstrukturen besoldungs- und versorgungsrechtlich hinreichend tragfähig gestalten müssen. Jeder neue länderseitige Entwurf kann neue und bessere Gestaltungsideen enthalten.

Warum ist das für die Dienstherren so wichtig?

Die Dienstherren haben dann eine Chance, einigermaßen glücklich aus dieser Situation herauszukommen, wenn sie glaubhaft machen können, auf ein gerechtes und funktionsfähiges Anpassungsmodell hinzuarbeiten. Nur dann lassen sich massenhafte Widersprüche vermeiden, wie sie schon derzeit die Verwaltungen belasten.

In Berlin gibt es laut Finanzsenator 120.000 offene Widersprüche. Wie schätzen Sie die Lage bundesweit ein?

Das kann ich nicht im Einzelnen beurteilen. Hier gehen Bund und Länder verschiedene Wege. Ich denke aber, dass die tatsächlich wohl gegebenen Unterschiede in der Anzahl der Widersprüche von Land zu Land im Wesentlichen auf Unterschieden in der Kommunikation beruhen, also darauf, wie zuverlässig der jeweilige Dienstherr die aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts abgeleiteten Besoldungs- und Versorgungsnovellen in den parlamentarischen Prozess bringt. In einigen Ländern wird erwartet, dass Besoldungswidersprüche in jedem Einzelfall jährlich erneuert werden; andere Länder lassen es bei Muster-Widersprüchen bewenden; auch können Widersprüche ruhend gestellt werden.

Warum legen Beamtinnen und Beamte überhaupt so massenhaft Widerspruch ein?

Die Beamtenschaft darf im Rechtsstaat grundsätzlich darauf vertrauen, dass erkannte und insbesondere durch das Bundesverfassungsgericht monierte verfassungsrelevante besoldungs- bzw. versorgungsbezogene Fehlentwicklungen in angemessener Zeit behoben werden. Wenn ein Dienstherr diese Bereitschaft durch einen Gesetzentwurf glaubhaft unter Beweis stellt, entfällt eigentlich der Grund zum Widerspruch. Das darf niemanden daran hindern, dennoch Widerspruch einzulegen, weil immer noch ein Unterschied bestehen kann zwischen der individuellen Nachforderung und einer systemgerechten Gestaltung durch den Gesetzgeber.

Zur Person

Professor Dr. Christian Koch ist seit 2010 außerplanmäßiger Professor für Verwaltungsrecht an der Universität Speyer. Seine Schwerpunkte liegen im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, im Sozialrecht sowie im öffentlichen Dienstrecht. Er befasst sich ferner mit Fragen der Public Governance, des non profit-Managements und des Kulturverwaltungsrechts.

Quellen, auf die im Interview Bezug genommen wird:

• Entwurf Bundesalimentationsgesetz – BAlimentG vom 14. April 2026 auf der Seite des Bundesinnenministeriums
• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Art 33
• Übersicht Stand Besoldungsrunde 2026